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En Stefano Piperno
Commento n. 174 - 8 aprile 2020
Nel corso di più di due mesi di stato di emergenza in conseguenza della diffusione del coronavirus si è sviluppato un ampio dibattito sui provvedimenti adottati dallo Stato e dai governi sub-nazionali, a cominciare dalle Regioni, per il controllo dell’epidemia (poi diventata pandemia). In particolare, è emersa una posizione che ritiene che la gestione della crisi abbia messo in luce una articolazione dei poteri tra centro e periferia inadeguata, in quanto impedisce una guida unitaria a fronte di troppe differenziazioni degli interventi regionali (non solo nella sanità), rendendo necessaria in futuro oltre a una ricostruzione economica anche una sorta di “ricostruzione istituzionale” del Paese.
Una valutazione di quel tipo può comportare una sostanziale riconfigurazione delle relazioni tra livelli di governo riportando allo Stato le funzioni in materia di tutela della salute che risultano centralizzate in gran parte dei sistemi decentrati. Si auspica anche l’introduzione nell’ordinamento costituzionale di una clausola di supremazia in favore dello Stato (presente nella riforma costituzionale bocciata dal referendum del 2016) che garantirebbe sempre una regia unitaria delle principali politiche pubbliche.
Tutto questo vorrebbe dire ripensare profondamente il modello regionale italiano sulla scia di un evento eccezionale proprio al compimento del suo cinquantesimo compleanno, quando erano preannunciate numerose iniziative di approfondimento e riflessione da parte di studiosi, amministratori e operatori. Non solo, ma ciò avviene dopo due anni di accesi dibattiti e scontri sulle prospettive del regionalismo differenziato, che finalmente sembravano arrivare a qualche proposta condivisa e coerente con il nostro ordinamento.
Vi è il rischio che invece di una proficua riflessione su cinquant’anni di regionalismo si inneschi una critica distruttiva del Titolo V della Costituzione invocando un riaccentramento delle competenze ora attribuite alle Regioni. Non è nello spazio di una nota come questa che si può affrontare una tematica così complessa. Può però essere utile qualche sintetica considerazione, che possa sollecitare lo sviluppo di una dibattito più approfondito e di tipo interdisciplinare rispetto ad una questione così rilevante come il decentramento regionale nel nostro Paese.
Da un punto di vista giuridico Valerio Onida ha recentemente evidenziato che lo Stato dispone di sufficienti competenze derivanti sia dalla Costituzione sia dalla legislazione ordinaria (fin dalla legge n. 833/78), che consentono un adeguato coordinamento delle Regioni nonché la possibilità di sostituirsi ad esse. A maggiore ragione questo avviene nei confronti degli enti locali. Bisogna inoltre ricordare come la distinzione tra competenze concorrenti ed esclusive sia sempre molto labile a fronte delle complessità e intersettorialità delle principali politiche pubbliche, che consentono sempre interventi centrali in nome delle cosiddette competenze trasversali.
è curioso che si critichi la differenziazione dei provvedimenti regionali quando gli studiosi del federalismo sanno bene che uno dei vantaggi del decentramento è proprio quello di permettere di adattare meglio le politiche alle specificità dei diversi territori e alle differenti preferenze delle popolazioni. Da questo punto di vista si possono giustificare provvedimenti più restrittivi in alcune Regioni, così come si è riconosciuto che possa avvenire con la legislazione ambientale. Ugualmente gli interventi regionali possono sperimentare soluzioni innovative (laboratory federalism), come sembra sia avvenuto negli studi epidemiologici sui tamponi in Veneto.
Restano certo tutti i problemi legati alle esternalità reciproche tra Regioni (specie nel caso di epidemie), così come alle necessità di regolamentazione unitaria, che devono essere opportunamente assicurate con il coordinamento statale e/o la negoziazione diretta tra i soggetti locali.
Le implicazioni di policy che derivano dai punti precedenti portano a concentrarsi su una priorità, quella di fare funzionare bene le “istituzioni della cooperazione”, ovvero gli organismi misti tra Stato, Regioni ed autonomie locali. Negli ultimi venti anni è all’interno del “sistema delle Conferenze” che si sono dispiegate le principali politiche pubbliche, al di là dell’assetto formale delle competenze. Ciò è avvenuto anche nel settore della salute, con risultati spesso positivi per la definizione di una regolamentazione amministrativa unitaria (ad esempio con i Patti per la Salute), anche se a volte eccessivamente laboriosi.
Va ricordato che anche laddove erano previste funzioni esclusive dello Stato, come per la definizione dei LEA (livelli essenziali di assistenza), questo ha scelto con legge ordinaria di determinarli con intese nella Conferenza Stato-Regioni. L’esperienza del passato e quella in corso per la gestione della epidemia potranno ben suggerire aggiustamenti nel loro funzionamento, anche con specifici interventi legislativi, più praticabili di nuove riforme costituzionali difficili da ipotizzare nel breve periodo.
Sono solo spunti che si pongono l’obiettivo di ragionare in maniera equilibrata sul decentramento, sapendo che storicamente i periodi di crisi economica e sociale, come quelli che abbiamo passato dopo la crisi del 2008 e quello che si annuncia in futuro, non solo nel nostro Paese, tendono, se non adeguatamente gestiti, a favorire un eccessivo accentramento dei poteri.
*Collaboratore del Centro Studi sul Federalismo
